危机处理中的政府公关

    谣言止于公开。信息公开使“大道消息”通畅无阻，“小道消息”自然销声匿迹。从西藏骚乱到汶川地震，事隔两月，中国政府的危机处理策略的重大变化和由此带来的不同结果，就是明证。

危机处理中的政府公关
m%GE"nj,XR9? FRB w0                                                                 齐鲁电视台台长  闫爱华

　　内容提要  2003年，我国人均GDP超过1000美元，同时也进入危机多发期，须谨防“拉美陷阱”；危机发生对于政府及其领导者来说，可能是挫折，也可能是转机，封闭式处理或开放式处理将带来两种截然不同的结果；应当重视发挥“政治避雷针”的作用，变被动为主动，引导民意向有利的方向转变。

　　在现代公共管理的理论与实践中，危机处理是极其重要而又特殊的一部分内容。危机，一般是重大突发事件的总称。通常，突发事件包括各种自然灾害、严重事故、恐怖行为及群体性骚乱、重大政治、经济事件以及公众人物丑闻等。美国学者罗森豪尔特认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”危机处理，本来是企业管理中的一个专业术语，现在已被广泛应用于政府管理、公共关系等各行各业。其英文表述是Crisis Management（危机管理）。公共管理理论认为，危机只能“管理（Manage）”，即尽力减少其危害，而不能“解决（Solve）”。妥善因应、主导舆论是唯一可取之道。

　　一、 我们走到了“拉美陷阱”的边缘

　　2003年新年过后不久，在国家统计局召开的中外记者招待会上，国家统计局局长李德水宣布，中国的人均GDP已经超过1000美元。两会期间，这个数字不断被人提起，因为它背后蕴含着这样一种特殊的意义：中国的发展已经进入到一个非常关键的时期。 国家发改委主任马凯这样对记者说：“在人均GDP达到1000美元这个阶段，对任何一个发展中国家，特别是像中国这样的人口大国来说，具有十分重要的现实意义和历史意义。

　　从世界范围来看，很多国家在人均GDP超过1000美元之后，都会出现社会结构的急剧变动。20世纪60—70年代是拉美经济的“起飞”时期。拉美主要国家人均国内生产总值（GDP）相继超过1000美元，以1970年美元不变价格计算，在此期间不仅阿根廷、墨西哥、乌拉圭和委内瑞拉的人均GDP分别达到1315、1142、1176和1320美元。尤其是巴西，经济以年均9.6％的速度增长，被誉为“巴西奇迹”。然而随之而来的一系列危机，挡住了这些国家进一步迈向发达国家之路：贫富悬殊、失业激增、通货膨胀、社会矛盾激化，经济水平徘徊不前甚至倒退，军人政府压制舆论，使媒体丧失了预警功能，终于爆发社会动荡，导致政权频繁更迭，出现所谓的“拉美现象”。其根本原因即在于，对各种矛盾处理不当，以致失去民心。

　　拉美现象不仅仅发生在拉美地区，与中国毗邻的一些东南亚国家也发生过类似社会危机。1960—1980年的20年间，印度尼西亚在苏哈托当政时期，只用了一代人的时间就把一个几近于半原始社会的国家带入了工业化的初步阶段。但由于印度尼西亚没有很好地解决政府官员的腐败问题，没有对导致严重贫富不均的公共政策进行及时的调整，所以1997年，在全球化带来的金融危机冲击面前，只是短短几个星期的时间里，印度尼西亚将近20年的成果便毁于一旦。

　　我国虽然在过去改革开放25年的时间里取得了令世界瞩目的成绩，但一些深层次的矛盾并未解决，相反却趋于恶化。在某些局部地区和领域有着非常类似于拉美的令人担忧的现象：如国民经济结构变化带来的不同产业、不同地区的贫富差距拉大；大量外资涌入、巨额进口导致的外债规模猛增；银行坏账增加导致金融风险升高；政治精英、经济精英与文化精英结盟，弱势群体无权无声；滥采乱挖、环境污染带来的严重矿难和群体性中毒；大规模基本建设、快速城市化令失地农民生计无着，社会保障一时难以覆盖等等。这些潜在的危险一旦碰上某个导火索，就可能酿成突发性危机事件。虽然这些现象目前还没有拉美那样普遍和严重，中央也提出了五个统筹发展的方针，但是潜伏的危险因素并未完全消除，如果不给予高度的重视并通过良性的公共政策加以扭转，后果也不堪设想。

　　还有一点值得注意的是，目前国内公开的宣传与政府实际运作之间存在着较大的差异。一段时间以来，我们的政治宣传比较侧重于优秀传统教育（如全心全意为人民服务）和先进党员干部的典型报道，这当然是必要的；但无形中也使得广大群众对政府实际工作与公务人员吊高了胃口。而与此同时，整个政务系统却表现出一种“右转”的倾向：如政策的制定过度向开发商、经营者及利益集团倾斜，有的地方就曾公开提出“决不对投资者说不”。遇到劳资纠纷，往往采取压制劳方、禁止群众提出自己的利益要求等措施。须知，世界上最“右”的政府也不敢公开帮助资方，压制弱者。从这点上说，宣传口径和实际运作上的 左右反差实际上增加了群众对政府和媒体的不信任感。

　　综上所述，我国目前的确处于发展的关键时期，面临着前所未有的战略机遇。同时也进入了问题凸现、矛盾激化的危机多发期。处理得好，则进入另一个“黄金发展期”，再保持15-20年的持续快速增长，顺利实现全面小康，并继续向更高的水平迈进，否则则有可能重演“拉美现象”，坐失大好机遇。这其中，准确预见、正确处理各种危机事件，有着难以估量的重大意义。很明显，政府应付常态的政治经济生活，不存在什么问题，而危机事件的处理方式，对事态的下一步走向、政府的公众关系有着至关重要的作用。而领导人的政治智慧和组织管理水平，在危机处理中也会也会以倍加的形式显示出来。

　　二、危机发生时的群体症候及两种不同的处理方式

　　一般而言，当一件突发性的重大事件发生时，会出现社会心理学所称的群体异常反应：

　　1、群体恐慌。面对危机，群众往往会惊慌失措，做出非常之举。人们应该对1988年的抢购风还有印象。那种连食盐、肥皂都大量抢购的行为就是群体恐慌的典型反映。它反映的是群体对未来的恐怖预期或不确定性判断。说白了，就是老百姓不知道发生了什么事，以及还要发生什么，所以才做出正常情况下难以理喻的举动。诚如西方谚语所说，恐惧的心理比恐惧的到来更可怕。

　　2、谣言四起。由于事发突然，或超出一般人的常识，所以任何似是而非的传言都会受到极大关注。例如2003年SARS期间北京就曾有过“封城”、“飞机撒药”的传言。现代网络技术的普及和手机短信的普遍利用，使传播速度及广度达到难以控制的程度。广州市委政策研究室属下的广州市社情民意调查中心抽样调查显示，关于非典事件，45.7％的广州市民信息来源是“好友”，超过电视（31.3％）和报纸（13.4％）的总和。也就是说，在有关部门通过新闻媒体正式发布消息之前，一半市民已深深困扰在传言中。统计显示，新闻已成为手机短信的主要内容。

　　中国有句古语，谣言止于智者。但现实生活中，能在危机时刻、信息不畅时仍保持清醒头脑的“智者”是少数，大部分群众会表现出从众心理：人云亦云，以讹传讹，宁信其有不信其无。 现代公共管理理论认为，谣言止于公开。权威的信息发布自然能起到拨乱反正的效果。

　　3，公信丧失。如果在危机发生时，政府和主流媒体不能及时做出反应，各种传言会先入为主，致使群众对原本具有公信力的政府和媒体产生不信任感，即使过后政府和媒体加以说明和澄清，但不良影响已经造成，人们仍会将信将疑。再次遇到类似事情，人们仍会倾向于从非主流媒体那里获取信息。

　　4，人人自危。由于不确知事件真相，以及可能对自身发生的危害，人们会举止异常，甚至以邻为壑。连正常的工作生活都受到影响。SARS期间就有些农村在村庄周围挖沟，杜绝外人进入。由于缺乏正确而又有公信力的信息发布，人人自危的结果，客观上大家都是利益受害者。

　　明晰了危机发生时的群体心理特征，也就不难判断，常见的两种危机处理方式所产生的不同后果。

　　一是封闭型处理。在危机发生后，先尽可能封锁消息，然后进行封闭式调查分析、总结处理，待一切完成后再向公众公布。这种方式在过去信息闭塞的时代，有其实用的一面，即在大多数人尚不知情的时候，已经把危机处理完毕，从而避免更大范围的社会震荡，其代价是危机发生地的群众要承受更多的损失。

　　封闭式处理的典型案例是唐山大地震。这次发生在1976年7月28日凌晨的大地震，让拥有百万人口的唐山市转眼夷为平地，几十万人被砸在废墟下面，只能靠铁锹甚至双手来挖，效率可想而知。其时正值酷暑，早一小时把他们营救出来，就多一分生还的希望。但限于当时的政治环境，政府采取了封锁消息、拒绝国际救援的做法。虽然各界尽了全力，但仍有24万多人死于非命。可以想象，如果能公开灾情，借助国际组织提供的先进机械和医疗手段，肯定会有更多的人免于死伤。在这里，灾情的公开与否逻辑地转化为另一个问题：危机时刻，究竟是官员的面子重要，还是人民群众的生命安全重要？

　　前不久发生的印度洋海啸也有类似的教训。本来气象卫星已经观测到了地震的发生，此时距离海啸到达岸边还有一个小时。现在还未查清究竟是哪个环节出现梗阻，使得政府和媒体都未发出预警，以至于海滩上数十万游客未能抓住这生死攸关的一小时逃离死神的魔爪。所幸受灾国对灾情持完全开放的态度，不仅本国记者，外国媒体也可以进入灾区报道。也正是由于各种媒体对触目惊心的灾情不断披露，促使各国一再追加救灾款项和物资，国际救援人员也先后到达，许多国家还出现了自发的募款救济行动，帮助控制疫情和灾后重建。

　　这里需要强调的是，目前的情况是媒体形态空前发达，传播方式空前普及。对任何危机事件，想要做到完全封锁消息，事实上已无可能。在这种情况下，政府的沉默，本地媒体的失语，等于是把事件的描述权、评论权拱手让人，听凭各种谣言甚嚣尘上。等到政府和官方媒体再发布确凿消息时，人们在各种传言的轰炸下多已丧失了判断真伪的能力，政府的信誉、官方媒体的公信力会受到极大的影响。可以想象，长此以往，怎么指望群众相信官方发布的其他消息呢？

　　更不可取的做法是，危机已经暴露出来，政府却下令让本地媒体噤声。但危机并未因此解除，群众仍会向省级、中央媒体反映，甚至引起海外媒体的关注。总书记、总理几次在公开场合对群众说，他们也经常上网，了解社情民意。真要等到中央领导批示解决，情况会更加被动、政府公众形象会更恶劣。设身处地地为政府着想，还不如让本地媒体在危机尚处于萌芽状态时即加以披露，引起本地政府重视，“自家问题先行解决”，从而避免事态进一步恶化。

　　二是开放式处理。在危机发生后，政府在第一时间发布已经查明的事实，正在或即将采取的措施，先入为主，抢占舆论主渠道，将各种传言消灭于无形。然后随危机处理的进展，发布阶段性消息，稳定人心，确保正常秩序。2003年北京SARS危机前后两种不同的处理方式，已经成为危机处理的经典案例而被经常提起，简直可以说是大禹治水先堵后疏的现代翻版。大家公认，危机发生转机的标志性事件就是新市长王岐山的上任，特别是他的第一次新闻发布会。他在回答外国记者“如何让公众相信现在发布的病例数字真实”时，回答说“如果可能，可以让电视台在我办公室架一台摄像机直播，让市民随时可以看到我说什么、做什么”。一贯低调行事的王岐山，此后一反常态，高调地天天在电视上露面，他声称，作为官员，平时可以多做少说，而危机来临时，则需要边做边说。事态的发展证明，这对于挽救北京人近于崩溃的信心，重拾对政府的信任起到了关键性的作用。

　　我在NBC8台实习时，曾与美国同行谈过这个话题。一位兼任着密苏里大学新闻学院教授的同行说，他“不确认”王岐山是否借鉴了前纽约市长鲁道夫朱利安尼（Rudolph Giuliani）2001年处理9.11事件时的做法。当时朱利安尼就每天在电视上露面，说明已经从废墟中救出了多少人，市政当局又采取了哪些措施，并请市民对由此带来的不便加以理解等等。朱利安尼临危不乱的表现使他声名鹊起，成了美国人心目中的英雄，并成为共和党2008年参选总统呼声最高的人物。

　　可以说，对危机事件的开放式处理，是坦荡、自信的表现，也是一个现代领导人不可或缺的条件。

　　以作者从事媒体工作十几年的体会，公众平时或许对电视上官员的频频出镜有些不耐，但当危机发生时，他们特别希望官员出来告诉他们究竟发生了什么事，下一步如何处理等等。每到这时，热线电话会特别多。有个例子未必恰当，好比一个家庭，平时或许孩子对家长的训导不耐烦，但真的发生危险时，他们首先希望得到的，无疑是大人的安慰和保护。而此次此刻，一家之主的失踪，究竟意味着什么？答案不言自明。

　　我们在美国进修期间，正赶上总统选举。在投票前夕，恐怖大亨拉登突然在电视上现身，企图影响选举结果，一时间美国选民对此议论纷纷甚至惴惴不安。在这一突发事件面前，共和党和民主党的竞选总部都在第一时间发表谈话，希望事件向对自己有利的方向发展。共和党发言人称，这说明恐怖分子仍企图向美国发起攻击，可见布什总统发动反恐战争非常正确，非常必要；而民主党则说，布什内阁劳民伤财、损兵折将，仍没有抓住拉登，因此必须改变战略，换掉白宫主人。可以说双方对这一危机事件的应对都比较得当，与此同时，美国媒体也大力呼吁公众尽可能出来正常投票，认为这是对恐怖活动做出的应有回答的一部分。一些报纸号召民众从自己做起，做好身边的事情，比如“让您的钱仍留在股市上”、“像平常那样给您的汽车加油”、“购物，不管多小的东西，尽量买东西”等等。媒体把政府的政策，巧妙地转换成公众的日常行为规则，既起到政策的诠释作用，又引导了公众的日常行为，对危机的解决起到了积极作用。

　　11月2号的投票结果也说明，这一事件没有对选举结果造成重大的影响。

　　在美国还遇到一件事，恰好可作为另一方面的例证。好几位华侨和留学生都提起一个 “中美市长比富”的事件，他们批评这位中国市长慷纳税人之慨。事情的起因是，2002年4月，在中央电视台“让世界了解中国”节目中，我国一位沿海城市的市长利用双向视频与美国雷特蒙德的女市长艾文对话，中方市长邀请她来中国访问，美国市长说到：我很想去，但今年没有这笔预算，需要专门募集赞助，纳税人很在乎市长是否会乱花他们的钱。而中国市长立即大方地说：你来吧，我们给你报销费用。这件事在民间引起轩然大波。相关的负面评论铺天盖地，新华社和人民日报的官方网站上也出现了成百上千的帖子。下面是一段广为转载的评论：

　　“中国市长比艾文市长工资收入要低很多，但为什么还这样慷慨呢？很简单，中国的市长不是掏自己的腰包，他大笔一挥，就能动用财政的钱，就可以随意花费纳税人的血汗钱，他在慷谁家之慨？”

　　我当时是这样向华侨和留学生们解释的：这个城市地处沿海，招商引资是他们发展经济的重点，因此“应该”会有相应的预算，用以接待外国政要和商人；另外，不能只看接待外国市长所花费的几千美元，他们可能会带来新的项目、新的游客，产生的效益当不止这几千美元。听了这个解释，他们的态度都有了转变。

　　我对这个城市的情况并不了解，仅凭着常识勉强作了解释，影响范围当然也非常小。问题在于，这件事已经成为一个不大不小的政府信誉危机，但事情过去了两年多时间，竟不见那个城市的一位相关人员为此做出哪怕一点的澄清或说明，而任由这种对自己极其不利的舆论在全球传扬。是不想解释还是根本不知道这些议论？如果是前者，那就太不珍惜自身的形象了，如果是后者，那就说明太闭目塞听了。当然，还有第三种可能，就是不知道如何应付，这也就转入了本文的下一段落。

　　三、充分发挥“政治避雷针”的作用

　　2004年11月，国务院新闻办公室在广州举办了“应对突发事件和危机处理市长研讨班”，研讨的中心内容是危机时刻如何与媒体沟通，培训市长应对记者的能力。新华社报道说，会议还专门组织市长们演练了如何回答记者们各种刁钻的问题。

　　这当然是值得肯定的一种新事物。不过平心而论，目前中国的市长们远比美国的市长工作量大、工作时间长，有的还可能天性不擅辞令，让他们再专门去练习如何字斟句酌的答记者问，有点勉为其难。所谓术业有专攻，政府应该设立专门的人员接待媒体，随时应付记者采访。危机发生后，他可以在第一时间内说明情况，回答问题，如果是负面事件，还要承受群众的不理性语言。也因为是在第一时间说话，难免与事后查明的真相有所出入，因此还必须承担一定的风险。但也恰恰是他的出面，吸引了质疑的提问乃至愤怒的指责，政府主要领导可以专注于处理危机。这就是新闻发言人的作用，公共管理学上有时称之为“政治避雷针”或“减压阀”，他可以像防浪堤一样抵挡海啸第一波、也是杀伤力最大的一波冲击。美国前总统尼克松的白宫办公厅主任霍尔德曼曾经说过，“只要我还能应付，我就不会让这些糟糕的事去影响总统”。他还自嘲地说，“每个政治领袖都需要一个被人骂的SOB(Son of  Bitch: 狗娘养的)，我就是”。

　　当然，不是能挨骂就可以干好新闻发言人的。美国著名的危机处理专家库姆斯(W. Timothy Coombs)阐述过新闻发言人与媒体打交道时的职责、应该具有的知识和相应的技能：

　　库姆斯所言，更多地强调了专业技巧。我认为，在我国目前的政治社会条件下，发言人还应该具备以下素质：对党和政府的方针政策钻深吃透，并能以符合社会大众心理的通俗语言加以解释；能参与危机处理，熟悉情况，了解媒体专业特性，对提问有预见性；博闻强记，不容易被“问倒”，或出现常识性错误。

　　专家们的观点是，对于政府，媒体既不是敌人，也不是朋友。它是一种力量，一种反映民情民意、可以善加借用的力量。媒体介于政府和公众之间，形成了一种三角互动关系，它既受政府制约，又在一定程度上影响政府；既引导公众，又需要满足公众需求。媒体一方面代表公众时刻关注、监视危机处理的进展，另一方面，又作为党和政府的喉舌，传达其声音和指示。负责任的媒体，应该在危机潜伏期，提出预警，在危机处理时保持正确的判断和清醒的声音。优秀的新闻发言人和负责任的主流媒体之间的良性互动，将有助于危机时期的平安过渡、政府良好形象的塑造和社会矛盾的及时疏解。

　　当然，这一切都有个前提，就是政府不缺乏面对公众的勇气。

　　2004年12月3日，《中国青年报》公开发表了一篇题为“女播音员之死考验发言人制度”的评论，被国内外广泛转载。文中说，“山东省是新闻发言人制度起步较早的省份之一，政府规定，新闻发布会的主要内容是涉及全局的重大问题、重要活动、社会关注的热点问题和海内外关注的问题，重大突发事件。那么，邹城市女播音员死在副市长家里，这个社会热点还不够热吗？不，已经“炸开了锅”、“沸沸扬扬”了，还能热到什么程度？这不是公众在庸俗地猎奇，因为这是与政府官员有关的大丑闻，纳了税的公众有理由知道为自己服务的政府官员们到底做了些什么。他们有权利追问：怎么一回事？是意外事件还是故意杀人？这么重要的事情不公布，显然侵犯了公众的知情权。当地政府新闻发言人在这个事件上长时间沉默，或许是感到难以启口，或是为了“稳定”大局。但从结果看，政府迟迟不公布案件的实情，等于向公众默认了各种传闻或谣言的真实性，如果突发案件都要等到证据确凿后再公布，流言蜚语还不知要传播多久？这在客观上起着鼓励人们继续推测、传播的效果，不断伤害政府的形象，这根本不利于稳定”。

　　实际上，这件事只需要济宁市的新闻发言人出面，说明已掌握的情况，表态待事情完全查明后将依法处理等等即可。群众是通情达理的，没有谁指望几天之内就有结果，关键是在这个谣言满天飞的时候，政府要出来表明态度，而不能一味的保持沉默，被动挨骂。那就等于在众口铄金的舆论中自动放弃了为自己辩解的权利。要相信，一次成功的新闻发布会完全可以把一边倒的舆论挽回来，对整个危机事件的处理发挥难以替代的作用。这方面的例子不胜枚举。

   齐鲁博客s{ J3IL
*   *   *  *  *  *  *   *

　　行文至此，记起04年12月28日新华社发布的一则消息，现转录于下，权作结尾：

　　今天，国务院新闻办公室在北京举行新闻发布会，国新办主任赵启正在发布会上称，根据中国十六届四中全会关于逐步推进党务公开、增强党组织工作透明度的决定，国新办明年将分别邀请中共中央统战部、中联部、中组部等出席新闻发布会。他还说，将继续完善突发事件新闻发布机制，为媒体和公众了解情况组织及时的新闻发布会。引人注目的是，这次会议把国务院各有关部门新闻发言人及新闻发言工作机构电话号码都公布于众。